水运工程造价管理改革制约因素初探

宋  凯   

交通部水运工程定额站  天津  300222

 

摘  要： 长期以来，水运工程造价管理发挥了重要作用。随着市场经济发展，矛盾、问题日渐突出，制约、影响水运工程造价管理的开展，也影响了水运建设市场的发展。改革、发展是工程造价管理进步的关键。

关键词：水运工程  造价  改革  制约因素  初探

 

 

 

建国以来，交通部长期重视水运工程定额工作，先后组织制修订、批准颁布了一系列水运工程定额（包括计价规定、办法等），1984年成立了专门***构－交通部水运工程定额站、疏浚工程定额站。为合理确定和有效控制水运工程造价、提高投资效益、促进水运建设发展提供了强有力的支持和保证。

随着国家投资及基本建设管理的改革与发展，水运工程建设投资体制和管理***制发生了变化，随之水运工程建设管理体制与***制也发生了变化，由此带来的水运工程造价管理内涵亦发生了根本的变化。在我国长期的基本建设体系模式下发生的这些变化则形成了诸多矛盾，如：一方面国家大力规范政府***构的行政许可范围、而另一方面一些相关部门对于项目、资金等范畴的企业行为仍在抓住不放，政府的调控***制界限依然不清，不同程度束缚了企业的自主行为，制约了市场***制的形成；又如：国家多年大力推进建设领域的市场化***制，相继颁布了一系列法规文件，意在市场体制的完善、形成公平、公正、有序、发展的建设市场环境，而实际上建设市场存在的问题与弊端则是有目共睹的，这些问题不同程度上制约限制影响了建设市场行为主体各方的健康发展，在投资收益、工程质量、项目管理、企业发展诸方面反映出的矛盾愈加突出，工程造价管理则处于这种突出的矛盾之中。

随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，作为水运工程定额编制管理的***构的定额站，工作职能也从单纯编制管理定额向工程造价管理方面转化。随着改革的逐步深入，定额管理从九十年代的“控制量、指导价、竞争费”，到近年来推行工程量清单计价；根据市场的发展和需求，国家已明确提出今后工程造价管理改革和发展的重点是建立和完善工程建设标准体系（包括技术与经济）；大力加强标准的实施和监督；为工程项目投资决策、建设的科学化、规范化提供技术、经济保障。

可以说，工程造价管理的出路在于改革和发展，改革与发展的关键在于解放思路和观念。

1.水运工程定额存在与发展的必要性

面对市场经济的形势和水运建设改革发展的要求，目前的工程造价管理已与计划经济时期的定额管理从本质上有很大的不同。

作为反映一个行业、一定时期工程建设经济合理性平均水平的工程计价与实物消耗量的定额（或称计算规则），就其属性而言，它应是建筑产品构成要素的客观反映，揭示了工程建设自身的价值规律。因此，无论什么时期，不论是国内还是国外(据考察，国外也有行业的计价依据，只不过表现形式不同罢了)，无论对宏观还是微观管理层面，对于定额的需求都是必不可少的、非常需要的。

现在的定额已并非计划经济时期作为法定的工程计价唯一依据。我们的行业定额，应该是政府宏观管理基本建设投资(尤其对于国家投资的项目)、建设各方微观指导建筑市场价格、市场交易主体互相承认的、基本符合价值规律的工程造价计算规则。

换言之，在建设前期，定额是国家及其他投资主体论证建设项目经济合理性的重要决策依据；在工程设计阶段，定额是主要的计价参照标准；在工程招投标阶段，定额是编制、审核工程报价的重要参考标准(企业虽可自主报价，但在市场***制不完善、企业管理不规范的情况下，定额则是各方公认的、合理的重要衡量尺度和参照体系)；在工程实施阶段，定额是建设各方开展工程价格的计量与支付的重要参考依据，而一旦发生工程造价纠纷，定额就是仲裁依据；在建设后期的工程审计工作中，定额就是进行审计的重要依据。

从这种意义上讲,定额(或计价依据)的存在，有利于规范建筑市场行为，有利于培育完善建筑市场的计价体系，有利于市场竞争***制的良性发展，有利于国家基本建设的投资管理，有利于建设项目技术与经济性的有***平衡，以达到资源的合理配置。

因此，在当前乃至今后相当长的时期内，尤其是水运建设投资体制多元化、建设项目管理科学多样***制、设计施工管理科学创新***制逐步形成，追求收益、质量最佳平衡已成为建设各方的经营管理目标的今天，削弱造价管理取消定额,其后果是难以想象的。片面地讲市场形成价格，势必造成政府投资决策、企业招投标无据可依,市场无序竞争，工程计价行为失控，建筑产品价格偏离，国家资源浪费的局面；同时极易在投资与工程建设等领域孳生腐败。

工程建设的“三要素”是质量、造价和工期。对“三要素”的监控,应力求在平衡点上达到最佳状态。

只重视工程质量监管，忽视工程造价管理，是违背工程建设客观规律的，特别是在目前我国的建筑市场发育程度较低、管理尚不规范、体制与***制尚不健全的情况下，更需要对市场进行有效的指导和管理、更需要相对中立基本公正的***构对工程计价行为实施监管。

综上所述，现阶段乃至相当长的一个时期，定额及工程造价管理自身的改革完善是至关重要的，工程造价管理在水运工程建设全过程中的作用应该是非常重要的，应予以大力加强是完全必要的。

2.水运工程定额管理的现状

按照国家工程造价管理***制，各专业工程造价管理均由国务院各部委（局、行业协会）负责。多年来，在部司的领导下，水运、疏浚工程定额站，在部赋予的职责范围内，承担着水运工程定额与造价管理工作，其定额与造价管理***制已经成为水运工程建设管理体系中不可分割的一部分。

自1955年部第一本水运工程定额实施至今，部一直对水运工程定额管理工作常抓不懈，水运工程定额管理各项工作取得长足发展，虽然先后经历了几次的***构隶属关系调整，但是从业务的归口、领导及管理上，还是比较顺的。多年来，在部的直接领导下，先后编制完成、颁布实施定额共78册，与此同时形成了较合理的定额编制与管理***制，在50多年水运工程各个建设发展阶段中，都发挥了重要作用。

3.水运工程定额管理存在的问题

自建国以来工程建设定额的编制、修订、管理，已经成为我国基本建设管理体系中的重要内容之一。在我国经济建设活动中，工程定额已经成为形成建筑产品价格的基础。时至今日，经济体制在变革，基本建设管理体系在变革，市场运行***制在发展，但是，建筑产品的价值规律、工程建设的基本要素、技术与经济的有***平衡对资源合理配置的作用，是毋庸置疑的。

工程定额的形成过程反映了建筑产品构成的实质，体现的是价值规律。编制、管理定额的重要意义就在于此。

如前所述，我国处于建筑市场发育程度较低、管理尚不规范、体制与***制尚不完善、法制尚不健全的社会主义初级阶段，人们对于客观规律的认知、对于科学创新与发展普遍受浮躁之风困扰而无法正确应对，客观与主观的影响，造成诸多障碍，使得定额的管理与发展举步为艰，存在诸多问题。如：

（1）属于工程建设基础之基础的定额，一定程度上被简单地冠以“计划经济的产物”，“不要定额”的说法影响投资管理决策，致使定额管理工作受到影响，建设市场受到困扰，国家利益受到损失（因低价形成劣质、产生腐败）。

（2）受生存压力与发展危***的影响，致使多数企业不再重视定额等基础工作，将相关工程定额资料列为“商业秘密”，不愿配合定额的调查、测定等工作，不愿提供正常的基础资料，致使水运工程定额编制及管理工作难以开展，尤其难以开展对新技术、新工艺、新设备、新材料等创新领域的工料***消耗的调研分析，难以开展效率、消耗分析等等，直接使行业造价管理受到影响。

（3）定额编制及管理经费少，直接影响工作的开展。

（4）因问题（2）的原因，使国家对工程计价体系的政策不能及时得到调整（如对人工工资单价的限制、工程费用的构成、总概算投资费用的构成等）。

实事求是，水运建设的科技进步，促进了发展，工程建设各个领域（设计、施工、监理、管理等）已非比从前，水运工程建设新技术、新材料、新工艺、新设备的大量应用，使得定额基础要素发生了根本的变化，定额老、漏、旧，制约了工程计量、计价的需求；影响了水运工程造价管理的发展。要研究定额如何尽快跟进这种变化，适应变化，是重要课题，是当前亟需解决的主要矛盾。水运工程定额及管理存在主要矛盾是：

定额的工期、劳动资源配备、设备资源配备等基础要素严重偏离，需要重新建立模型；

定额滞后较严重，相当的“新技术、新工艺、新材料、新设备”得不到及时补充，定额缺项较多；

定额修编周期过长，定额无法适应水运工程建设各方的使用需求；

建设工程其他费用、工程费用构成中，相当部分的费用内容、计算办法已经与实际发生偏差，如：建设管理模式的管理费用已不同于指挥部模式；建安人工单价无法达到实际水平（如：沿海定额建安人工单价31.30元，仅包括基本工资）；工程船舶购置价格不到位（以重估价值法计算且没考虑贷款利息）；定额中劳动组织配备与“四新“条件下的差异突出，致使消耗偏离实际；船***的规格配备、施工效率与实际偏差加大；技术进步与创新发展需要对工期与效率、消耗与规格、需求与步距进行全新的研究、测定等等。

矛盾纷杂，不一而述。

5.工程造价管理存在的问题

    （1） 从体制、***制上工程造价管理滞后于工程质量管理，重工程建设轻造价管理的理念影响工程造价管理工作的开展，一些地方存在 “先开工，后批概，投资不足再调概”的现象。由于工程造价管理失控，出现了施工企业恶性竞争的问题，由此带来一些工程质量问题，并导致施工企业拼设备，吃老本，利润低下、发展后劲不足等等问题。从宏观上讲，干扰了建筑市场的正常秩序和进步，造成了国有资产的损失或流失；从微观上讲影响了建设项目费用成本的降低和项目的投资收益，以及施工企业创新与发展的进程。因轻视对工程造价的管理监控，在工程招投标及工程建设过程中也出现了一些腐败现象。

（2）水运工程造价管理缺乏监管***制；

（3）水运工程造价管理法规滞后，规章制度不健全, 造价管理体系不完善。

    （4）招标文件不规范，合同条款不严密，变更工程计价支付规则不完善, 随意变更工程费用增大工程投资。

（5）造价管理人员技术水平良莠不齐，影响造价管理水平的提高。等等。

总之，工程造价管理改革是刻不容缓的，改革才能发展，才能与水运工程建设相适应，才能提高水运工程建设投资效益，才能实现水运工程建设的质量、工期、造价平衡，才能实现水运建设资源的合理配置。

国务院副总理曾培炎在全国工程建设标准定额工作会议的致信中指出，新的形势下，要认真学习贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，进一步加强工程建设标准定额工作，完善标准体系，健全法规制度，加强造价管理，加大监督力度，充分发挥标准定额的引导和约束作用，把优化工程建设与转变发展方式、调整经济结构结合起来，把提高建设标准与节约环保、改善民生结合起来，把改进企业管理与规范经济秩序、增强市场竞争力结合起来，为经济社会又好又快发展提供优质高效服务。

曾副总理的指示，对今后标准定额工作提出了更加明确的要求，指明了标准定额的发展方向，标志着国家将标准定额工作提到新的高度，全面推进标准定额工作的新局面即将到来。

随着改革的逐步深入、建筑市场的日益成熟和法制的不断健全，逐步过渡到政府宏观调控、法制监管市场、行业有效自律、企业自主报价、市场形成价格的定价***制，将是工程造价管理与改革的长期目标，是我们为之努力的方向。