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水运工程造价管理规定的制定及有关问题的探讨

发布者:柯洪 杨学群 来源:天津理工大学交通部水运工程定额站 发布时间:2019-12-17 17:36
水运工程造价管理规定的制定及有关问题的探讨
柯洪  (天津理工大学)  杨学群 (交通部水运工程定额站)
           
 
摘要:行业的建设工程造价管理规定是实现一个行业造价管理重要的法律性文件。而水运行业在这一方面较为缺乏,导致目前水运工程的造价管理体系比较松散,对造价计价依据、人员、单位都缺乏严格的管理制度,影响了整个行业的健康发展。本文针对这一问题,从管理***构的设置、从业人员资质管理和对从业单位资质管理等方面论述了制定水运工程造价管理规定的必要性、可行性和主要的工作内容,对于规范和水运行业的造价管理制度具有比较重要的意义。
关键词:水运工程  造价  规定制定  问题探讨
 
 

建设工程造价管理是基本建设管理的重要内容,我国多年来建设市场发展的经验表明,建设工程造价管理不仅涉及到建设项目的投资决策,经济效益,也涉及到建设工程的质量、安全、环境、社会公平交易、参建者各方利益等诸多方面,近年来许多建设项目在建设工程中存在的问题都与造价相关。如不规范的市场竞争,不合理降价使得工程成本压力很大,承包商为压低成本牺牲质量、安全,一些项目施工中出现的偷工减料,使用性能、安全性不符合要求的施工设备(最为常见的是工地上大量使用无牌无证运输车辆、超载运输,屡禁不绝的内河船舶到沿海施工),压低、拖欠工人工资等,有些项目为降低成本,不按规定在指定地点倾倒废弃物,有的承包商为减少场地租用成本,不惜违反规范,将未达到规定强度的预制构件运移、安装,导致出现质量事故。由于计价依据、定额等不完善,造价从业人员能力、素质问题,导致项目决策出现偏差或失误,项目过程中出现合同纠纷等并不鲜见。由此可见造价管理是政府部门在基本建设管理中的一项重要内容,政府部门在造价管理中应当起到主导作用。
目前国家出台的通用建设行业涉及造价管理的有关法律、法规、法令等已形成较为完整的体系,但其主要是面向通用建筑市场,针对水运行业的特殊性,还需要继续完善有关的管理制度,目前水运行业的造价管理规定只有1995年颁发的《交通部水运工程定额管理办法(试行)》,该办法主要针对水运工程定额的制定、审批、发布、修订、管理等工作进行了规定,一来时间较为久远,二来并没有涵盖水运工程造价管理的各个领域。因此,迫切需要交通运输部完善现行水运行业的造价管理法规体系,尽快制定“交通运输部水运工程造价管理规定”,规范水运工程的造价管理体系,提升交通水运工程造价管理的水平,切实提高全国水运工程造价管理***构的职能和作用,从根本上解决水运工程造价管理的诸多问题,为水运工程建设的发展提供支持和保障。
水运工程造价管理规定中应明确的两大内容是造价管理主体和管理内容。造价管理主体表现为造价管理组织体系的构建。管理内容中除对于定额等计价依据和标准的管理外,还包括非常重要的从业人员资格以及从业单位的资质管理。本文将从组织体系、人员资格和资质管理等方面探讨水运工程造价管理规定的制订问题。
一、国内相关行业的造价管理情况
在我国,建筑、铁路、水利、电力、公路等行业都有各自的工程造价管理体系。下面从***构设置及职能情况以及造价从业人员的管理等方面对以上几个行业的造价管理体系进行分析,从而为水运行业造价管理的改革提供借鉴。

表1行业造价管理***构设置及职能情况
行业 工程造价管理***构设置 工程造价管理***构职能
建筑 住房和城乡建设部标准定额司负责全国建设行业的工程造价管理。建设部标准定额司下设各省、自治区、直辖市建设厅(局)下设建设工程标准定额站,各地、市建委下设建设工程标准定额站。 住房和城乡建设部标准定额司主要负责组织拟定国家标准、定额,行业的标准,指导全国工程建设标准的实施,从业单位及人员的资格的审批。各省级定额站负责辖区内的定额、信息的发布,受主管部门委托进行项目造价的审查。
铁路 铁道部建设管理司负责全路的造价管理工作;铁路工程定额所协助建设管理司具体负责各项工作;各铁路局定额站、中铁各集团定额站、中铁大桥局集团定额站、中铁电化局集团定额站、中铁隧道局集团定额站及中铁各勘探设计院定额站具体负责各管辖范围内的工程定额和造价管理的日常工作。 铁道部建设管理司工程定额所负责管理铁路工程建设造价标准工作,拟定铁路工程定额、概算编制办法及费用标准。建设管理司是负责造价确定和控制的部门
水利 国务院水行政主管部门对水利工程造价实行分级管理:水利部建设与管理司下设水利建设经济定额站,各流域水利委员会及各省、自治区、地方水务局建设与管理处下设水利建设经济定额站。 水利定额站主要负责工程造价相关法律法规、计价依据的发布、从业单位与人员的资质的审批等。各省级定额站负责辖区内定额的发布和补充,受主管部门委托进行项目造价的审查,辖区内的从业人员的培训等。
电力 电监会委托中国电力企业联合会组织电力建设定额站日常的工作。中国电力企业联合会负责电力工程建设定额总站工作,下设:各大电力集团、部分省的电力建设定额站。 电监委委托中电联负责电力系统的工程造价管理,主要负责电力工程建设定额的编制、发布,拟定相关的工程造价管理规定,从业人员的资质的审批。省级电力定额站负责辖区内的定额的发布及受主管部门委托进行项目造价的审查,辖区内的从业人员的培训。
公路 交通运输部公路工程定额站设在部公路规划设计院内,受部公路规划设计院领导,业务上同时直接受部公路局领导。与公路工程造价有关主要是公路建设处、设计管理处、工程技术处。各省、自治区、直辖市交通运输部门下设工程造价定额站。 按照分级管理原则,交通运输部公路工程定额站的主要任务主要负责公路工程的定额的编制、发布,从业人员的培训以及资格认证,地方公路工程定额站监督指导辖区内的公路工程造价管理的实施;
 

 
表1中可以看出,在工程造价的管理体制上,这几个行业的工程造价管理***构实行的都是分级管理,各行业系统中专门设立了一个隶属部门或事业单位。这些部级的造价管理部门的职责主要包括:
1)受主管部门委托下达与工程造价相关的法律法规和部令;
2)修编定额或工程量清单;
3)发布行业系统内的全国范围的造价信息;
4)重点及特大型项目的工程造价的审查;
5)业内工程造价从业人员的培训及资格认证工作。

表2相关行业工程造价从业人员管理体系
行业 有无专门行业组织 有无行业造价人员管理制度 管理***构 工程造价专业人员管理办法
建筑 中国建设工程造价
管理协会
实行注册造价工程师制度 建设部标准定额司 2007年3月建设部施行《注册造价工程师管理办法》。国务院建设主管部门对全国注册造价工程师的注册、执业活动实施统一监督管理。
铁路 中国建设工程造价管理协会铁路工程委员会 实行注册造价工程师制度 铁道部建设管理司 铁道部建设管理司管理铁路工程建设、勘察、设计、施工、监理、咨询单位资质和相关人员执业资格。
水利 中国水利工程协会 有注册水利工程造价工程师制度 国务院水利行政主管部门 2007年4月水利部颁发的《水利工程造价工程师注册管理办法》规定:水利部负责水利工程造价工程师的注册备案和持证上岗执业管理工作
电力 中国电力企业
联合会
有电力工程造价专业人员 电力监管委员会委托中国电力企业联合会进行管理 2005年1月1日起施行的《电力工程造价专业资格认证与从业管理办法(试行)》规定:中国电力企业联合会负责全国电力工程造价专业资格认证的管理与协调工作,并对电力工程造价专业人员的从业行为进行监督和管理。
公路 中国公路建设
行业协会
有公路工程造价人员 交通运输部公路局 交通运输部下设交通专业人员评价中心,负责全国资格认证的日常管理工作。省级定额站负责辖区内的从业人员的培训。
 

在表2中,我们比较了水利、电力、建筑、公路行业工程造价工程师资格考试认证和注册工作办法,他们都是实行统一部署,分级管理。由人事部和各部委或主管部门负责行业工程造价工程师的考试认证和注册的政策制订、组织协调和管理工作,承担全国行业造价工程师考试和注册资格的审核及管理工作,负责全国行业工程造价工程师资格的审批。各省(自治区、直辖市)行业主管部门负责承担辖区内的行业工程造价工程师考试和注册资格的初审及相应的管理工作。
二、水运工程造价管理组织体系研究
由于在相当长的一段时间内,定额作为行业标准依然会起到重要的宏观调控和具体工程计价管理的重要依据。因此,有必要加强对其的行业集权管理。鉴于目前水运工程定额站与疏浚工程定额站均属于挂靠企业的管理方式,在造价管理上存在体制缺陷。因此,在近期的造价管理中,建立交通运输部下设专门的造价管理中心是非常有必要的。
本方案是由交通运输部增设专门的工程造价管理中心***构,为直属于交通运输部的事业单位,平行于交通运输部质检总站和专业人员资格评价中心等单位,受水运局的委托负责水运行业造价管理的大部分职能工作。其组织结构图如图1所示。


各省政府
图1 交通运输部下设水运工程造价管理中心作为工程造价管理单位
组织***构图
工程造价管理中心
交通部综合规划司
水运规划处
交通运输部水运局
办公室
法规协定处
技术管理处
工程管理处
航运管理处
港口管理处
各省级交通厅
各地交通建设造价管理站
设计、建设、监理单位
基本建设质量监督总站
专业人员资格评价中心
综合部
定额管理部
资质管理部
信息部
交通运输部
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 

由图1可见,交通运输部水运局和综合规划司是与水运工程造价有关的部内设司级单位,水运局下面的法规处、工程技术处、基本建设管理处、内河建设处、港口管理处和综合规划司下属的水运规划处是水运工程造价有关的行政职能处。新设的工程造价管理中心是平行于专业人员培训评价中心和建设工程质量监督总站等的部属事业单位,其业务工作受水运局和综合规划司及其所属职能处的业务指导。地方交通工程造价管理站接受地方交通行政主管部门的领导,在业务上应接受工程造价管理中心的指导。
造价管理的主体***构包括交通运输部内设***构、水运工程建设造价管理中心,地方各级交通行业主管部门,地方交通工程造价管理站等。各***构的职能如下:
1. 水运工程造价管理中心的职能
水运工程造价管理中心负责全国水运行业造价管理工作,负责水运工程造价管理体系和管理政策的研究;对水运工程建设项目进行监督审查指导和控制;负责水运工程造价标准和定额的编制、维护等管理工作;设置的各主要职能部门都可承担对地方交通水运行业造价管理***构的行业指导工作。
其主要部门的职能可以包括:
(1)综合部:负责水运工程造价管理体系和管理政策的研究、制定和发布等工作。
(2)定额管理部:负责水运工程造价规范、计价标准、定额的编制、发布和维护等工作;负责中央投资的水运工程项目各阶段的造价审查和管理。
(3)资质管理部:配合专业人员资格培训中心管理水运工程造价工程师和造价员以及造价咨询***构的资格认定、注册、监督和相关管理工作。
(4)信息部:负责水运行业造价信息的收集、发布工作;负责有关工程造价的科研工作。
2. 地方交通(水运)建设造价管理站的职能
在部属水运工程造价管理中心这一方案的基础上,地方交通(水运)建设造价管理站的职能也应相应调整,以与部署水运工程造价管理中心的职能设置进行配合。
(1)负责地方水运工程造价管理政策的研究、制定、发布和监督工作。
(2)负责对部署造价管理中心颁布的水运行业的造价规范、计价标准等制定地方的实施细则,负责地方水运工程定额的编制,并将有关定额和造价信息上报部署造价管理中心;
(3)负责地方投资的水运工程项目各阶段的造价审查和管理。
(4)负责地方的水运工程造价从业人员和咨询***构的资质申请的初步审查,并按规定报送部署造价管理中心备案或审查,负责对地方水运工程造价从业人员和咨询***构的资质的年度审查和考核工作。
3. 新设***构的难点及解决方案
根据国家规定,政府新设事业单位必须就必须按照《事业单位登记管理暂行条例》报国家事业单位登记管理局登记,还应当包括执业许可证明文件或者设立批准文件。需要涉及的单位及程序比较多,这就需要交通运输部与其他部门相互沟通,提供数据,充分的证明增设部门对水运工程造价行业管理的促进作用。
另外,地方也要相应设立各级单位以构成一个完整的管理体系,对现行管理***构和职能会需要有一定的调整。由于交通运输部设置专门的造价管理中心***构,地方交通行业行政主管部门同样设置水运工程造价管理***构,因此需要组织***构比较庞大,才能真正发挥水运工程造价管理体系的作用。这样表面上看可能会动用更多的人力、物力和财力,但是考虑到水运工程造价管理的现状,新***构的设置是当前最好的办法。
新设***构会分离原部属其他部门的一些权利,因为现在我国正处于计划经济向市场经济的转变过程中,政府内部的***构设置相对来说不是很稳定,而政府内部的各***构又存在着一定的权利争夺问题,因此一定会遭到有些部门的抵触,这就要求交通运输部的从中协调,使新***构和现有的管理体制融合起来,加强和完善了现有***构的管理职能,对水运工程造价进行更有效的管理。
此外,新设部属水运工程造价管理中心还涉及到原有水运工程定额站和疏浚工程定额站的人员、单位、资料信息的延续性问题。部属水运工程造价管理中心设置后,原有的水运工程定额站和疏浚工程定额站不宜再保留原有编制,管理职能应归属新设立的“造价管理中心”,但为考虑原有工作的延续性和稳定的需要。可考虑在一定的时期内,保留原水运工程定额站和疏浚工程定额站的部分专业技术人员和管理人员,作为水运工程造价管理中心的两个工作站,具体职能可考虑负担造价管理的技术性工作,包括定额标准的制定和解释,规范和管理文件的编制,从业人员和咨询***构的基本资格审查等,但工作站原具有的行业管理职能应归并到水运工程造价管理中心,即定额标准、管理规范和政策的发布和监督权、从业人员和咨询单位的审批权应由水运工程造价管理中心行使。
三、水运工程造价从业人员管理体系改革的建议
1. 规范目前的水运工程造价人员从业现状
目前水运工程造价人员的管理主要依据交通部1995年交基发[1995]1068号文 “交通部水运工程造价人员资格认证工作管理规定”,该规定对水运工程造价人员的认证、培训、考核、发证以及行使职能等均有相应规定。该规定实施以来经培训考核共核发造价人员证书2015名,但相关的从业管理规定并未全面施行。至2005年以后,资格认证及培训也处于停止,造价从业人员也很少使用执业资格证明,也未进行从业人员的继续教育,仅由水运工程定额站组织定期复查,管理上亦没有一套完整的执业资格审验制度。目前持有证书的水运工程造价人员已有超过10%的人员已经超过65岁,另外还有部分人员已经脱离造价岗位,而大量近年进入水运工程造价队伍的人员仍处于无证上岗状态,并且缺少造价员、造价工程师的分层次管理体系。
由于水运工程造价协会对造价从业人员的自律能力还没有发挥出来,根据在前面的***构设置的建议中的论述,对水运工程造价人员的管理应依托于交通运输部下设的造价管理中心,并纳入交通专业人员资格评价中心现行的体系中进行管理。另一方面,当前的水运工程造价人员参差不齐,部分水运工程造价人员就业时间较早,未经过相关的专业培训,并无任何表明其技术水平或能力的证书文件,而另外一些具有其他行业造价工程师执业资格的人员却因为水运工程的特殊性而不能具备从事水运工程造价工作的能力。只有很少的一部分人即具有资格证书,又能够从事水运工程造价工作。因此需要政府***构来调整现在紊乱的从业局面,为需要水运工程造价人员的项目提供人员质量保障。
由于水运行业造价管理有其固有特点,对从业人员专业化程度要求较高, 其他行业目前评定的造价执业资格根本不适应水运行业造价管理的需要。并且水运行业建设管理部门对从事水运工程造价咨询的中介***构资质没有实施任何管理,建设系统已经插手水运行业。因此加强水运工程造价工程师执业资格的管理工作,实施执业资格和签证制度,使之制度化、规范化,实现从建设项目立项直至竣工验收全过程的造价工程师签字制度,是非常现实而紧迫的问题。
考虑到交通行业多年来在造价人员管理工作的基础,水运工程造价人员管理体系可分步骤恢复和建立,首先由水运行业造价管理部门对原持有“水运工程概预算人员证书”的人员进行复查,组织符合上岗条件的持证人员进行继续教育培训和业务能力、工作业绩考核,对符合条件的人员由交通专业人员资格评价中心核发水运工程造价工程师证书和执业章。
第二步对多年从事水运工程造价工作的从业人员在学历、从业资历、业绩等满足条件的情况下,由水运行业造价管理部门配合交通专业人员资格评价中心组织专业培训教育和专业技能考核,对合格者由交通专业人员资格评价中心核发水运工程造价工程师证书和执业章。
水运工程造价工程师证书是造价从业人员的能力证明,持有证书的人员方具备在各种造价文件上签字盖章的资格,而水运工程造价工程师证书制度建立后,各种造价文件上应加盖水运工程造价工程师专用章有效。
对于从业时间短,从业经验专业能力未能达到水运工程造价工程师要求人员拟由水运建设学会造价专业委员会组织进行培训考核后核发水运工程造价员证书。
水运工程造价员证书是从事水运工程造价工作的岗位证书,一般情况下从事水运工程造价工作应持证上岗。
水运行业造价管理部门和协会组织应定期组织持证的造价从业人员进行继续教育和能力、业绩考核。
2. 形成规范的市场准入制度
在规范目前的水运工程造价人员从业现状基础上,可考虑建立单独的水运造价工程师执业资格考试和注册制度。随着专业人员执业资格制度的逐步完善,水运工程造价从业人员的管理可逐步过渡到由交通运输部和人事部共同管理的造价人员执业资格制度,并进入国家的注册造价工程师管理序列中,形成规范的水运工程造价市场准入制度。
此时可考虑由交通运输部、人事部组织对水运工程造价人员进行资格考试、认证和注册管理,并由水运工程造价管理部门或行业协会负责组织注册造价工程师的培训教材编制、继续教育、业绩考核等具体工作,造价人员欲进入水运工程造价行业执业,都必须通过水运工程造价工程师执业资格考试,获取执业资格证书,并应定期在交通运输部注册。
四、水运工程造价专业咨询***构的管理
随着我国基本建设管理体制的改革,近年来越来越多的社会中介***构进入建设市场从事与工程造价相关的服务工作,目前造价咨询企业的资质全部由住房建设和环境保护部统一管理,就水运行业而言,由于其市场规模相对较小,因此专门从事水运工程造价咨询服务的企业很少,而许多从事水运工程造价咨询的中介***构并不具备水运行业相关的基本技术能力和专业背景,但由于其已经具备了合法的注册资质,所以仍然可以在水运建设行业自由执业。这一现象的存在给一些建设项目的管理带来很大困扰和混乱。为解决这一问题,可考虑以下三种途径。
1、发挥协会作用,由行业协会协助规范造价咨询活动
为规范造价咨询***构的行为,除制订和强化水运工程造价工程师执业签证制度外,可以发挥行业协会的作用,引导那些在水运行业执业的、有专业背景和一定能力的造价咨询单位加入水运建设学会造价专业委员会,由协会对这些单位的从业活动进行指导。在加入行业协会的造价咨询单位达到一定数量后,由协会制定造价咨询***构推荐名单,向从事水运建设工程的建设单位、管理单位、以及其他有关单位(如审计、评估、司法鉴定***构等)推荐,并对其从业情况进行定期考核评审。对考评不符合者将取消其推荐资格并指导其进行整改,问题严重者可以列入黑名单,取消其会员资格等,并向颁发其执业资格和注册的政府管理部门提出处理建议。采用这一管理方式方式接近发达国家的做法,但由于我国协会组织成立的时间短,一些制度不够健全,公信力相对较差,推行过程中需要解决不少实际操作问题,如诚信体系的建设,推荐责任的风险等应深入探讨研究。
2、利用建设部现有的造价咨询单位管理体系,强调水运管理部门的行业监督
这一方式考虑将水运工程造价咨询***构的资质管理纳入现行的住房和城乡建设部对咨询行业管理的体系中,由交通运输部联合住房和城乡建设部出台法规政策,并由水运工程造价管理部门配合进行水运工程造价咨询企业的资质认证和日常管理和执业监督等工作。
具体来说,由水运工程造价管理中心下设的资质管理部门,配合交通运输部及住房和城乡建设部的资质管理部门,针对水运工程的特点,出台水运工程造价咨询企业管理规定,该规定中,需对现存的取得建设部造价咨询企业资格的咨询单位,如果从事水运工程造价咨询业务须具备的条件做出界定,同时,对专门从事水运工程造价咨询业务的企业做出资质界定要求,或分出等级,按照等级规定其从事的业务范围。参照建设部2006年颁布的第149号令《工程造价咨询企业管理办法》,同时结合水运工程咨询行业的现状,对水运工程造价咨询企业的资质等级和业务范围水运工程造价咨询单位的资质实行分级审批和管理。住房和城乡建设部负责甲级单位的资质审批和发证工作。甲级单位的审批应先由省、自治区、直辖市建设主管部门会商同级水运工程行业主管部门进行资质审核后,再报住房和城乡建设部审批。
省、自治区、直辖市建设主管部门会商同级水运工程行业主管部门负责本地区、本部门内乙、丙级单位的资质审批和发证工作,并报住房和城乡建设部备案。
3、交通运输部自行设立造价咨询单位管理体系
随着水运工程造价管理***构的逐步完善、人员素质的逐步提高以及行业协会的发展,对专业性很强的水运工程造价咨询行业的管理工作可以从建设部的造价咨询业中独立出来,在行业协会的配合下由交通运输部自行制定水运工程造价咨询单位的管理规定,自行组织进行水运工程造价咨询单位资质等级的审查、批准,并对水运工程造价咨询单位的经营活动进行监督管理。此时的有水运工程造价资格证书的人员已经得到了大量的扩充,因此,此时可对水运工程造价咨询单位的资质认定标准中加入关于水运造价工程师的最低人数要求。
五、结论
本文从管理主体和管理内容两个方面探讨了水运工程造价管理的体系搭建和发展路径,设定了的合理的分步走的方案,这样的发展路径可以作为“水运工程造价管理规定”编制和出台的基础,明确造价管理的范围,并且在这一管理规定的基础上可以出台一系列涉及造价管理各个层面的实施细则,以使得整个水运行业工程造价管理体系的发展更趋完善,取得更好的管理效果。而制定和出台“水运工程造价管理规定”也为下一步造价体系的改革提供法规、制度方面的支持。